Publicado en: Agenda Pública
Los estados-nación fracasan cuando son superados por la violencia interna y ya no pueden garantizar la seguridad y la entrega de bienes públicos. Sus gobiernos pierden legitimidad, y la naturaleza misma del estado-nación se vuelve ilegítima a los ojos de una pluralidad de ciudadanos.
A medida que se ha agravado la crisis económica, política y ahora humanitaria en la Venezuela de Nicolás Maduro, los observadores internacionales han caracterizado cada vez más al Estado como en quiebra o fallido. En 2016, William Finnegan lo calificó de la primera de las formas (‘failing state’), mientras que Moisés Naím y Francisco Toro afirmaron en 2018 que se había convertido en lo segundo (‘failed state’). El columnista de opinión de Bloomberg Tyler Cowen elevó la retórica en 2019, declarando que Venezuela “no es solamente un Estado fallido”. Forbes se ha referido al país en un artículo de este año simplemente como el “Estado fallido de Venezuela”, dándolo como un hecho.
Estas caracterizaciones parecen tener sentido. Venezuela es uno de los países más violentos del mundo, y el Estado ya no tiene el monopolio del uso legítimo de la fuerza a lo largo y ancho de su territorio nacional. Los grupos armados irregulares han proliferado y el narcotráfico autorizado por el Estado continúa sin cesar. El sistema de salud ha sido devastado y han regresado algunas enfermedades previamente erradicadas como la malaria y el sarampión. Mientras tanto, el sistema de escuelas públicas se ha derrumbado a medida que los maestros emigran y los estudiantes se quedan en casa para buscar trabajo o comida. El resultado de todo esto es la mayor crisis mundial de refugiados.
Sin embargo, si bien el Índice de Estados Frágiles de 2019 reconoce estos problemas y señala que su fragilidad ha aumentado más que en cualquier otro país desde 2018, todavía se coloca a Venezuela en el puesto 32º; una clasificación preocupante, pero lejos del riesgo de convertirse en un Estado fallido.
¿Cuál de estos análisis es correcto? ¿Es Venezuela realmente un Estado en quiebra, un Estado fallido o algo más? ¿Y realmente importa esta distinción cuando las cosas están tan mal?
¿Por qué importa?
La capacidad de un Estado implica diferentes cosas para la gobernanza y la seguridad estatal y regional. Su fracaso generalmente se alimenta por y a la vez genera una necesidad humanitaria abrumadora. La pobreza, la violencia y los flujos de refugiados que acompañan a los fallos estatales imponen una carga sobre los presupuestos de ayuda extranjera y los recursos internacionales. Los estados fallidos también pueden ser caldo de cultivo para el extremismo ideológico y puntos de encuentro para grupos terroristas. En ausencia de un control gubernamental efectivo, florecen tanto la violencia criminal como la actividad económica ilícita.
También puede afectar a la probabilidad de cambio de régimen. En un estudio académico, Ham y Seim sugieren que la capacidad del Estado puede ser un factor crucial que condiciona el poder democratizador de las elecciones en regímenes autoritarios. Utilizando un conjunto de datos de 460 elecciones en 110 regímenes autoritarios entre 1974 y 2012, muestran que si el nuevo titular tiene una capacidad limitada para prestar servicios públicos y realizar cambios en las políticas después de llegar al poder, es improbable un cambio democrático sostenible.
Las implicaciones para un lugar como Venezuela son graves. La mayoría de los observadores de la política venezolana están consternados por el autoritarismo del Gobierno de Nicolás Maduro y desean un retorno a la democracia liberal. Sin embargo, si Venezuela es realmente un Estado en quiebra, incluso un presidente totalmente comprometido con las reformas democráticas podría tener dificultades para establecer y sostener una nueva democracia.
Tipos de estados
Robert Rotberg argumenta que los estados fuertes pueden distinguirse de los débiles, y los débiles de los fallidos o colapsados de acuerdo con la eficacia con la que entregan bienes políticos cruciales.
En esta jerarquía de bienes públicos el primero, y el más crítico, es la seguridad. Una de las funciones estatales principales es proteger a sus ciudadanos: eliminar a los rivales externos y prevenir las invasiones e infiltraciones transfronterizas; acabar con las amenazas internas o los ataques al Estado; prevenir el crimen y cualquier peligro relacionado con la seguridad humana doméstica; y permitir a los ciudadanos resolver sus disputas con el Estado y con sus conciudadanos sin recurrir a las armas u otras formas de coerción física.
Para Rotberg, la entrega de una gama de otros bienes políticos deseables sólo es posible cuando se ha mantenido una medida razonable de seguridad. Estos bienes secundarios incluyen la salud pública; la educación; las autopistas, ferrocarriles, puertos y otra infraestructura física; infraestructuras de comunicaciones y telecomunicaciones; un sistema monetario y bancario confiable; un contexto institucional dentro del cual los ciudadanos pueden perseguir fines empresariales, y la promoción de la sociedad civil. Este paquete de bienes políticos establece un conjunto de criterios para clasificar a los estados nacionales como fuertes, débiles o fallidos.
Los primeros poseen el monopolio sobre el uso de la fuerza en la totalidad de sus territorios y entregan una gama completa de bienes políticos de alta calidad a sus ciudadanos. Algunos ejemplos incluyen lugares como Finlandia, Noruega, Suiza y Canadá, donde todos cuentan con alta legitimidad estatal, servicios públicos eficientes y un fuerte compromiso con el Estado de derecho.
Los estados débiles son tremendamente variados y, en algunos casos, pueden combinar estructuras de gobernanza frágiles con una influencia y riqueza regional sustancial. Estos estados son a) inherentemente débiles debido a restricciones geográficas, físicas o económicas fundamentales, como El Salvador o Malawi; b) básicamente fuertes, pero temporal o coyunturalmente débiles debido a antagonismos internos, fallos de gestión, avaricia, despotismo o ataques externos, como Colombia o Brasil; o c) una mezcla de los dos anteriores. Lo que es común a todos es que se tambalean en el precipicio del colapso hacia la guerra civil o la anarquía.
Los fallidos no pueden controlar sus fronteras. Pierden autoridad sobre secciones del territorio. A menudo, la expresión del poder oficial se limita a una ciudad capital y una o más zonas étnicamente específicas. Plausiblemente, el alcance del fracaso de un Estado puede medirse por el área de su extensión geográfica realmente controlada por las fuerzas de seguridad estatales.
Además, los gobiernos de los estados en quiebra no pueden garantizar el crecimiento económico o una distribución razonable de bienes sociales. A menudo se caracterizan por desigualdades económicas masivas, caudillismos militares (warlordism) y la competencia violenta por los recursos. Algunos ejemplos contemporáneos incluyen desde el colapso de Somalia y la desintegración de la ex Yugoslavia a principios de la década de 1990 hasta las crisis en Haití, Liberia, Congo, Sierra Leona y Afganistán.
Los datos y una comparación con Colombia
¿Dónde queda Venezuela en esta escala? Un buen punto de comparación es su vecino, Colombia, que quedó paralizada por un conflicto interno de medio siglo y una proliferación de grupos armados irregulares. Venezuela es más débil hoy que el Estado colombiano en la década de 1990 y principios de 2000, aunque las fuentes de su debilidad son diferentes. Si bien el Gobierno colombiano controlaba menos territorio nacional que el venezolano en la actualidad, la Administración de Maduro ha sido mucho menos efectiva en la entrega de otros bienes públicos y en afirmar su legitimidad que sus homólogos colombianos.
El Estado venezolano, por supuesto, no tiene el monopolio del uso legítimo de la fuerza en su territorio nacional. La frontera es porosa, guerrillas colombianas están dispersas desde Táchira, Zulia y Apure hasta Bolívar y Anzoátegui, diferentes grupos armados irregulares compiten por el control de minas de oro ilícitas y las bandas criminales y paramilitares mantienen el control de algunas áreas urbanas. Incluso si el Estado quisiera retomar el control sobre las fronteras y el territorio, sería difícil hacerlo.
En la figura a continuación, utilizo datos del proyecto Varieties of Democracy para visualizar la autoridad sobre el territorio para cada país en el mundo desde 1998 hasta 2017. Como muestra el gráfico, Venezuela (en rojo) exhibe una disminución preocupante durante estos 20 años. Sin embargo, en 2017 ocupó el lugar decimoséptimo, entre los peores pero muy por encima de lugares como Yemen, Libia, Somalia y la República Centroafricana.
Además, a pesar de la erosión de la soberanía, Venezuela parece mantener hoy más control sobre su territorio que Colombia entre 1998 y 2015 (ver Figura 2). Durante ese tiempo, el aparato de seguridad del Estado colombiano cedió o perdió autoridad frente a la guerrilla, autodefensas y ejércitos privados y narcotraficantes en un tercio de su territorio; y posiblemente más. También sufrió una de las tasas de homicidios per cápita anuales más alta del mundo durante este período, un claro indicador de la incapacidad estatal para garantizar la seguridad personal.
Si bien Venezuela también sufre una de las tasas de homicidios más altas del mundo, el Estado aún conserva el control sobre una mayor proporción del territorio nacional. Los grupos armados controlan zonas, pero (todavía) no están involucrados en conflictos a gran escala. A lo largo de esta dimensión de seguridad, Venezuela se parece más a un Estado débil que corre el riesgo de caer en el fracaso que a un Estado fallido.
Sin embargo, como he descrito más arriba, y a diferencia de Colombia en la década de 1990 y principios de la década de 2000, Venezuela es incapaz de entregar la mayoría de los demás bienes públicos como educación y atención médica, infraestructura de comunicaciones y oportunidades económicas. En los últimos años, la combinación de la crisis económica, la negligencia gubernamental y el descenso hacia el autoritarismo ha supuesto que ni siquiera Maduro conserve legitimidad a ojos de muchos venezolanos.
La Figura 3 muestra la medida de efectividad gubernamental del Banco Mundial, una medida proxy de la capacidad de entregar bienes públicos. Venezuela ya estaba por debajo del promedio en 1996 y ha descendido desde ahí, superando a todos menos a media docena de países en 2018.
Una vez más, la comparación con Colombia es instructiva y destaca la grave situación de gobernanza de Venezuela. A pesar de no controlar hasta un tercio de su territorio nacional, el Gobierno colombiano, en su punto más bajo en la década de 1990, calificó más alto que Venezuela. Sorprendentemente, como muestra la Figura 4, la calificación más baja de Colombia (en 1996) fue más alta que la puntuación más alta de Venezuela (también en ese año). La cifra también pone de relieve la enormidad de la brecha entre Colombia en ese momento y la Venezuela de hoy.
Reflexiones finales
Venezuela todavía no es un Estado fallido, pero en muchos lugares está en quiebra. A pesar de la liberalización económica y una mejora en las condiciones de vida en algunas áreas urbanas durante los últimos seis meses, particularmente Caracas y Maracaibo, el Gobierno continúa luchando por brindar servicios básicos a la mayoría del país (o está ausente por completo). Para empezar, no puede garantizar la seguridad en todo el territorio nacional. Sin embargo, incluso con un mayor control territorial, el Estado aún parece ser incapaz de entregar efectivamente otros bienes públicos. Una breve comparación entre la Venezuela de hoy y la Colombia de la década de 1990 indica que aquélla está mucho más cerca de ser un Estado fallido que simplemente uno débil. La comparación también sugiere que Venezuela probablemente tardará más en recuperarse que Colombia de su fracaso actual.
La reconstrucción y re-profesionalización de las Fuerzas de Seguridad nacional será un proceso costoso que va a requerir la ayuda de la comunidad internacional. A raíz de esto, también es necesario construir y fortalecer las instituciones estatales meritocráticas y el Estado de derecho. Como se puede observar, esto no parece ser una prioridad del Gobierno sultanista de Nicolás Maduro, lo cual hace presagiar más erosión estatal.
(Las opiniones expresadas aquí son únicamente las del autor y no representan las de la Academia Naval de los Estados Unidos, el Departamento de la Marina, el Departamento de Defensa o el Gobierno estadounidense)
